公证体制改革—探索法定机构体制发展前景

　　2017年7月13日，司法部、中央编办、财政部、人力资源社会保障部四部委联合发布《关于推进公证体制改革机制创新工作的意见》，该《意见》提出，将现有行政体制公证机构2017年底前全部改为事业体制，事业体制公证机构相关机制不断完善，合作制公证机构试点工作稳步推进的要求。近日，据法制日报报道，截至9月25日,全国共有19个省份的226家公证机构由行政体制改为事业体制,完成比例为25.4%,其中,河北、黑龙江、江苏、海南4省已全部完成改制任务。通过以上数据可以看出，各地公证机构对待此次体制改革的态度和决心，至此《意见》出台三个月之际，采访了司法部司法研究所研究员王公义，请他来谈谈他对公证体制改革的见解和期待。

　　请您谈谈这次公证改革的背景？

　　王公义：公证改革背景归纳起来大概有五项，第一个就是中央四中全会关于全面实行依法治国的决定。在这个决定的引领下，建设法治国家依法治国被提到了新高度，而公证制度是一个预防纠纷的法律制度，在依法治国过程中发挥着重要作用，这是一个大背景。

　　第二个背景是公检法司各部门在四中全会精神的鼓舞和要求下都制定了各自的改革方案，由此公证机构也要制定自己的改革方案，与整个司法系统改革配套同行，所以改革也是大势所趋。

　　第三个背景是社会发展的需要。随着经济的发展，社会矛盾增加，交易矛盾增加，而公证作为这个预防纠纷的制度，需要随着社会发展而发展的。公证制度的起源也是由于为了稳定社会，为了让社会发展有预见性，有可控性，设计的一个预防制度。因此随着社会发展的需要也必须进行改革发展。

　　第四个背景是《公证法》执行的需要。《公证法》颁布十年来，都没有很好贯彻执行，这次改革的一个意义就是要求认真执行《公证法》。《公证法》明确规定，公证机构是依法设立、不以营利为目的、依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构，而事实上，很多公证机构并没有成为独立法人；同时，《公证法》也规定，公证机构的负责人应当在有三年以上执业经历的公证员中推选产生，而现实中的公证处主任很多都不是推荐产生的，这些都违反了法律规定，所以公证机构贯彻执行公证法也需要进行体制改革。

　　第五个背景就是司法部现任领导张军部长是公证改革的积极推动者。他曾经是公证法立法的参与者、领导者，现在做了部长之后，推进公证的改革，我认为他是有信心、有能力、有担当的一位领导，是一个改革派，所以这个背景也是至关重要的。

　　针对我国公证机构的现实情况，您认为改革应从哪些方面着手？改革的重点和痛点在哪里？

　　王公义：我国公证机构目前三种体制并存，一是行政体制，二是事业体制，三是合作体制，在事业体制里边，还包括三种形式，一个全额拨款，一个差额拨款，一个是自收自支。

　　行政体制严重阻碍了公证事业的发展，作为行政体制的公证员，没有多少积极性，老百姓要办理公证，有的省要去预约登记花几个月，再办理公证的过程中还要几个月，这样老百姓办理个公证，要花几个月到半年时间，甚至一两年时间，这种工作体制继续搞下去，是会被社会所淘汰的，社会不需要这样公证体制，不需要这样的公证制度。

　　事业体制受国家财政制度管理的限制和约束，一定程度上缺乏活力。而公证是以市场运作为主体的法律制度。

　　合作体制受政治意识形态的影响，有人认为是资本主义的，有人认为是社会主义的，所以，试点范围越来越小，目前处于停滞状态。改革应该怎么入手呢？从哪里入手呢？我认为，应该从这四个方面入手，一是要全面取消行政体制。二是要积极探索合作体制的改革方向，深入改革合作体制，怎么能够使合作体制与公证发展相契合。第三是要完善改革事业体制，使事业体制也能和公证发展相契合。第四是只有大胆创新、大量发展法定机构体制，像深圳的公证处一样，法定机构，自负盈亏，国家监管，照章纳税，这是我们公证事业发展的方向和希望所在。

　　我认为，改革的重点是解决行政体制问题，这次改革，必须彻底解决，一个不留。改革的痛点则在于如何改革发展完善自收自支的公证体制。

　　意识到改革的重点和痛点，那么又该如何克服？如何去改？

　　王公义：要毫不犹豫地彻底改革行政体制。法定机构，自负盈亏，国家监管，照章纳税，是我们改革的方向，这是一种准国有企业的体制，也可以把它当做是一种公有体制、国有体制。

　　回顾以往公证改革的历程，有哪些经验需要汲取？

　　王公义：我认为，回顾以往改革的教训，第一主要是没有认真执行《公证法》。《公证法》明确规定的公证，是个独立的法人机构，明确规定的公证负责人，必须从三年以上的公证员里面推选产生，这两项法律规定的制度在现实中基本都没有执行。二是没有创新公证体制，还在现有的体制内打转，在公证法确立以前的体制内打转，还在2000年的公证改革方案上打转。

　　而公证制度，是一个特殊的，预防性的法律制度，需要精心的维护，认真的组织和设计，才能做好，同时如何和我国特色的社会主义公有制度结合起来，衔接起来，是一个很大的课题，需要认真研究解决，但是这些年来，都没有任何这方面的改革活动或研究，这些都是本次改革需要认真汲取的教训，或认真克服的问题。

　　我国的公证制度与国外的是否有相似或者不同的地方？在改革的进程中，国外的经验能否值得借鉴？

　　王公义：外国没有什么国家公证处，大都是依法设定的公证人事务所，国家规定一定范围的必须公证事项和收费标准，保证公证事业的稳定，其他的由市场运作去发展完善，满足社会对公证的需求。也有极少数的国家和地区有法院公证处，但这类公证处也不是法院的体系和机构。公证是个舶来制度，我们要认真研究，把它与我国的实际结合起来，在我国的土地上扎根、开花、结果，但是怎么改革，本质上都是不会有太大变化的，否则，就不是一种通行全球的法律制度。

　　改革后的公证机构该如何发展？谈谈您对改革后的公证业的想法和期待。

　　王公义：改革以后的中国公证制度，应该这三种体制并存，一种是事业体制，一种是法定机构体制，一种是合作体制。

　　事业体制属于国家购买服务的范畴，是财政兜底的一种体制，这种体制给国家增加了负担，公证还要收费，与国家机关性质有所背离，不会长久维持这种制度的，这种体制不是我们公证事业发展的方向。

　　法定机构是我们发展的方向。法定机构，自负盈亏，照章纳税，国家监管，使我们应该坚持这种体制，我们要积极的探索这种体制的发展前景。这种体制，能够有力调动公证人员的积极性，以及满足社会的公众的需求。其积累归公证处所有，是国有公有性质的，是可以大力发展的体制，与我们当前的政治体制、经济体制相适应的一种体制。

　　合作制公证体制改革要大胆探索。它是历史的产物，当时有人认为，合伙制是资本主义的，而合作制在社会主义制度下是社会主义性质的，所以当年试点没有推行合伙制，而是推行的合作制。目前看来，合伙制，在社会主义状态下，当然属于社会主义性质的，但就其组织形式来看，它属于私人性质的，集体性质的。合作体制最大特点是一人一票，其最大的弊端也是一人一票，不适合公证事业的发展。所以其改革的方向和发展方向大概是走向合伙制。合伙制是世界各国公证机构的基本体制或者主流体制，我们需要认真研究其经验和教训，为我们的公证改革发展提供借鉴。